2021年1月28日，財政部召開2020年財政收支情況網(wǎng)上新聞發(fā)布會，提出“堅決遏制隱性債務(wù)增量，對各類新增隱性債務(wù)行為，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責(zé)一起，終身問責(zé)、倒查責(zé)任；穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)存量，完善常態(tài)化監(jiān)控、核查、督查機(jī)制，對各類隱性債務(wù)風(fēng)險隱患做到早發(fā)現(xiàn)、早處置，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線”。4月13日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，提出“把防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險作為重要的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩”。
7月9日，銀保監(jiān)會發(fā)布《銀行保險機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的指導(dǎo)意見》，再次著重強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁新增地方政府隱性債務(wù)、妥善化解存量地方政府隱性債務(wù)，此外，在風(fēng)險管理、監(jiān)管監(jiān)測工作、問責(zé)機(jī)制這幾個方面都提出了更為明確具體的要求，地方政府、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)都有規(guī)范性和可操作性的綱領(lǐng)可循。
自2018年《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》將化解隱性債務(wù)風(fēng)險上升到防范系統(tǒng)性風(fēng)險的高度以來，防范化解地方債務(wù)風(fēng)險就一直是最近幾年相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策的總基調(diào)和大方向。疫情期間顯性債務(wù)和隱性債務(wù)規(guī)模都有所擴(kuò)張，現(xiàn)如今經(jīng)濟(jì)回暖，但隱性債務(wù)的化解成效不達(dá)預(yù)期，嚴(yán)格監(jiān)管的必要性和重要性毋庸置疑。
市場與政策相互影響
上述文件中反復(fù)被提及的隱性債務(wù)，其主要承擔(dān)者城投公司，應(yīng)當(dāng)是接踵而至的風(fēng)波中最有發(fā)言權(quán)的“當(dāng)事人”。
業(yè)界有專家認(rèn)為，相關(guān)政策的發(fā)布對于金融風(fēng)險擴(kuò)大有較好的防范作用，并將促進(jìn)城投公司加快轉(zhuǎn)型發(fā)展。但亦有解讀稱，政策趨嚴(yán)給城投行業(yè)敲響了警鐘，或?qū)⒂瓉砗?。銅山西崩，洛鐘東應(yīng)，相悖的預(yù)測都有其道理所在，從最基本的源頭出發(fā)，或許可以窺見端倪。 城投公司一般被稱為“地方政府投融資平臺”，以公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)和準(zhǔn)公益性的公共服務(wù)、公用事業(yè)、公益性住房等業(yè)務(wù)為主，少有經(jīng)營性業(yè)務(wù)。
在過去近三十年內(nèi)，某種程度上可以將城投公司視為擁有企業(yè)性質(zhì)的政府部門，履行公益性項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營的職能。其業(yè)務(wù)主要來自地方政府的基建需求，因此公司發(fā)展情況實(shí)際上與當(dāng)?shù)卣谓?jīng)濟(jì)高度相關(guān)，一榮俱榮、一損俱損。 如前文所述，城投公司長期從事公益性和準(zhǔn)公益性業(yè)務(wù)，不可避免地存在建設(shè)周期長、回報率低等問題，且本身盈利收益不高，短期內(nèi)很難有充足的資金流轉(zhuǎn)。盡管有一定的經(jīng)營性業(yè)務(wù)，卻因規(guī)模較小、運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)和時間有限，難以在競爭中占據(jù)優(yōu)勢地位，收益可想而知。另一方面，國企普遍存在的經(jīng)營機(jī)制不活、效率不高等因素同樣是城投公司發(fā)展的桎梏。
此種經(jīng)營模式的優(yōu)勢和缺陷都十分明顯，城投企業(yè)造血能力不足，而地方財政輸血能力有限，在地方財政收入增速放緩、代建業(yè)務(wù)規(guī)模減少的大環(huán)境下，借新還舊難以從根本上解決問題，繼續(xù)維持傳統(tǒng)定位是行不通的、更是不被允許的。
因時而動，因勢而動
陸續(xù)出臺的政策文件要求厘清政府與城投公司的界限，嚴(yán)禁地方政府以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)、嚴(yán)禁地方政府通過金融機(jī)構(gòu)違規(guī)融資或變相舉債、剝離城投公司政府融資職能。喜聞樂見的是，已有部分城投公司做出了探索性的嘗試，正加快轉(zhuǎn)型步伐、積極拓寬經(jīng)營領(lǐng)域。
蘇州工業(yè)園國投新增包括園區(qū)開發(fā)和園區(qū)服務(wù)在內(nèi)的綜合解決方案，通過園區(qū)產(chǎn)業(yè)繁榮帶動土地開發(fā)收入增長，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)；合肥市通過政府主導(dǎo)戰(zhàn)略投資，推動了顯示產(chǎn)業(yè)鏈、大規(guī)模集成電路、新能源汽車等多個戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的落戶投產(chǎn)壯大；京投公司牽頭發(fā)起京智網(wǎng)公司，承接其轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略目標(biāo)，為智能化綜合性數(shù)字信息基礎(chǔ)設(shè)施奠定基礎(chǔ)，助力首都智慧城市建設(shè)…… 樂觀前景的背后間或有矛盾發(fā)生。先前一些城投項(xiàng)目被叫?；虮灰罂刂埔?guī)模，加之永煤事件的余波，行業(yè)整體信用度下降，難免帶來一定的壓力。
在這樣的政策環(huán)境下，城投公司作為隱性債務(wù)主體相比以前固然面臨著更多的限制和更大的挑戰(zhàn)，但換個角度看，又何嘗不是更好的機(jī)遇。 把握發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，改進(jìn)經(jīng)營內(nèi)容和組織形式，進(jìn)一步建立健全相關(guān)市場制度，完善抗風(fēng)險能力和持續(xù)發(fā)展能力，同時保護(hù)投資者利益，提振投資者信心，構(gòu)建良好的金融生態(tài)和信用環(huán)境。
雖然城投公司的基本性質(zhì)尚未明確變化，距離其真正成為“自主經(jīng)營自負(fù)盈虧”的市場主體還很遙遠(yuǎn)。不過長期來看，政企隔離和市場化轉(zhuǎn)型已是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。
結(jié)語
處于我國現(xiàn)行的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，在可預(yù)見的未來，城投還有著很長很遠(yuǎn)的路要走。叫好也可唱衰也罷，當(dāng)局者身處其中，只能前進(jìn)不能后退。 風(fēng)險永遠(yuǎn)存在，但如若符合政策的底層邏輯，在框架內(nèi)合理運(yùn)行，收益必然不會太差。
（文/曾著）
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